Il dilemma delle Pubbliche Amministrazioni: adempiere o funzionare? Per un approccio consapevole

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Per un approccio consapevole alle Pubbliche Amministrazioni dobbiamo comprendere se si intende renderle “funzionali” e “funzionanti” piuttosto che sottoporle a continue riforme che richiedono altre riforme; si deve preliminarmente prenderle in considerazione dal punto di vista ontologico e teleologico: rispondere cioè, anzitutto, alle domande che cosa esse siano e quale scopo perseguano.

Come è cominciato tutto e come ci siamo arrivati. Per un approccio consapevole alle Pubbliche Amministrazioni.

La scelta di usare il termine plurale Pubbliche Amministrazioni in luogo di quello singolare tradizionale, Pubblica Amministrazione, non è di carattere solo semantico o lessicale: sottende una precisa indicazione della necessità di un approccio, nuovo  rispetto a quello tradizionalmente seguito, in base al quale gli interventi di riforma vengono pensati e tarati sulla Pubblica Amministrazione statale e tutte le altre hanno al massimo la possibilità di adeguarsi ai principi di tali interventi, quando non debbono conformarsi alle loro disposizioni.

Queste domande hanno avuto nel tempo risposte diverse come si evince da un esame diacronico della legislazione di riforma delle Pubbliche Amministrazioni: è tuttavia possibile individuare in tale processo due punti di svolta il primo dei quali è rappresentato dal c.d. passaggio dalla Prima alla Seconda Repubblica, in concomitanza del quale è avvenuto un processo riformatore iniziato con le leggi 142 e 241 del 1990 e culminato con il decreto legislativo 29 del 1993.

Occorre osservare che tale processo è avvenuto in un contesto interno ed internazionale caratterizzato da alcune linee portanti fondamentali che, per quanto qui interessa, possono essere principalmente riassunte come segue: a) la fiducia che l’incipiente globalizzazione avrebbe determinato un ciclo virtuoso con migliori opportunità a costi più bassi per le economie; b) l’integrazione europea ancora da completare, ma sentita come prospettiva di crescita e sviluppo sia economico che sociale; c) la convinzione che una ritrazione dello Stato e dei pubblici poteri in genere avrebbe liberato le capacità produttive migliorando la competitività dei sistemi-paese.

Ricordate lo slogan «meno Stato, più mercato»? Oggi vediamo gli effetti della trasformazione dello Stato in azienda

Per quanto attiene in particolare la concezione della natura delle Pubbliche Amministrazioni e della finalità dei loro scopi, le idee forza di questo processo possono essere riassunte nello slogan, molto in voga all’epoca, “meno Stato, più mercato”, sul quale si fondava sia l’idea di una ritrazione dello Stato da diversi settori (operazione comprensibile in Italia per il retaggio del sistema delle partecipazioni statali, dove lo Stato era arrivato ad un livello di “intrusione” nella vita economica tale da giustificare la produzione di panettoni), sia l’idea che le Pubbliche Amministrazioni, per risultare effettivamente utili, avrebbero dovuto essere concepite e trattate come aziende.

Quest’ultima idea ha avuto un avvio di concretizzazione con le disposizioni delle leggi 142 e 241 del 1990 che hanno dettato i principi fondamentali ispiratori dell’attività delle Pubbliche Amministrazioni con l’intento di importare nel loro statuto parametri operativi che, in ultima analisi, fossero espressione di criteri di razionalità economica in qualche modo mutuati da quelli del sistema delle imprese e ad essi assimilabili.

In particolare, l’articolo 51, comma 1 della legge 142, con riferimento agli Enti locali ha stabilito, quali parametri per la disciplina delle dotazioni organiche e per l’organizzazione degli uffici e dei servizi,“i criteri di autonomia,  funzionalità’  ed  economicità’  di  gestione”  ed i “principi  di  professionalità  e  responsabilità”, mentre l’articolo 1 della legge 241, normando la materia per tutte le Pubbliche Amministrazioni, ha fissato il principio che “l’attività amministrativa…è retta da criteri  di  economicità,  di  efficacia  e  di pubblicità”.

Ancorché i suddetti principi e criteri siano riferiti dalla legge 241 alla attività delle Pubbliche Amministrazioni, ne appaiono evidenti i riflessi anche organizzativi, esplicitamente richiamati invece dalla legge 142; è chiaro, infatti, che i parametri di “razionalità economica”che debbono presiedere all’attività non possono non riverberare i loro effetti anche sull’organizzazione degli apparati preposti alla stessa.

Questo corpus normativo ha costituito, nel periodo in riferimento, una nuova declinazione del principio costituzionale di buon andamento il cui focus fosse rappresentato da un sistema di regole che consentissero dinamiche organizzative e funzionali centrate sulla prefigurazione di obbiettivi da raggiungere e sulla predisposizione di strumenti idonei per realizzarli e per misurarne il grado di raggiungimento, allo scopo di avere Pubbliche Amministrazioni“orientate al risultato” e dove l’aspetto dell’adempimento legittimo, pur evidentemente indeclinabile, fosse strumentale e servente rispetto alla predetta finalità principale.

Lo Stato e la sua funzione di controllo, Riforme che indeboliscono e perdita dei valori

Qui occorre evidenziare una criticità del processo di riforma che ne ha, nel tempo, determinato una progressiva inefficacia: pur nel riconoscere un ruolo “strategico” alla funzione di controllo, è importante  infatti affermare l’esigenza di un allineamento “valoriale” tra la mission ed il controllo, poiché l’attività di controllo esercita una importante funzione di “orientamento” delle scelte e dei comportamenti.

Infatti, un controllo di tipo eccessivamente “adempimentale” genera deresponsabilizzazione rispetto ai risultati da conseguire, mentre un controllo sul presidio delle funzioni o sui risultati genera motivazione e responsabilizzazione;  da ciò discende la necessità che gli strumenti e gli organi di controllo siano strettamente finalizzati alla realizzazione delle finalità istituzionali, allo scopo di rafforzarne il conseguimento.

Ma non è stata questa la direzione presa dagli interventi normativi sul controllo i quali, soprattutto negli ultimi anni, hanno visto crescere il loro tasso di “orientamento all’adempimento” con effetti che in alcuni casi sono diventati paralizzanti dell’attività o, comunque, si sono riverberati non positivamente sull’“orientamento al risultato” delle Pubbliche Amministrazioni, senza peraltro riuscire a garantire efficacemente il miglioramento del tasso di legalità e di legittimità della loro attività.

Purtroppo il principio di imparzialità e quello di buon andamento, che la Costituzione ha concepito e voluto sinergici, si sono trovati progressivamente a risultare quasi antinomici e per le Pubbliche Amministrazioni si è generato un dilemma di natura paradossale, quello tra adempiere o funzionare, dilemma il cui risultato è una forma di crescente caduta dell’efficacia dell’azione amministrativa, in piena contraddizione con le finalità di tutti gli interventi riformatori.

Per un approccio consapevole alle Pubbliche Amministrazioni si deve registrare che la mentalità aziendalista propone strumenti valutativi che banalizzano l’amministrazione, rendendola mera burocrazia

Nello stesso tempo, si è assistito anche ad una deriva della funzione valutativa, introdotta nel solco della interpretazione aziendalista, eterogenea rispetto ai suoi fini; l’importazione crescente di metodologie di tipo aziendale con lo scopo di misurare i risultati dell’attività ha, infatti, sortito  un effetto di banalizzazione della funzione amministrativa, concepita come mera produzione di atti o di adempimenti, intendendo questi come “prodotti”.

A causa della stretta correlazione della funzione valutativa con gli istituti di natura retributiva, la prima ha perduto la funzione di valorizzazione dei risultati conseguiti per una, meno nobile, di avallo delle politiche retributive; risulta pertanto opportuno in quest’ambito ripristinare una sorta di “catena del valore” con lo scopo di responsabilizzare (prima di premiare) e riconoscere come premiante il presidio reale del ruolo in funzione dei fini istituzionali.

Con riferimento al tema del paradigma dell’interpretazione aziendalista, occorre rilevare che, forse in forza della innata attitudine italica a vivere ogni confronto con un atteggiamento manicheo, o più esattamente da lotta irriducibile tra Guelfi e Ghibellini, il dibattito ha progressivamente visto una radicalizzazione di posizioni dove ogni contributo non entusiasticamente uniformato a tale paradigma veniva stigmatizzato di vieto passatismo burocratico, nonostante il paradigma stesso faticasse ad imprimersi nella costituzione materiale dello statuto delle Pubbliche Amministrazioni soprattutto per il ricordato corto-circuito tra valori della mission e valori del controllo.

Il risultato è stato una parallela ed incoerente iperproduzione normativa su entrambi i versanti, aziendalizzazione e controllo formale-adempimentale, con l’effetto di aggravare lo stato di rallentamento dell’azione delle Pubbliche Amministrazioni e della sua efficacia.

La linea riformatrice improntata a razionalità economica ha visto il suo culmine con la previsione nella Costituzione dei principi in forza dei quali “lo Stato assicura l’equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio, tenendo conto delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico” (articolo 81) e “le pubbliche amministrazioni, in coerenza con l’ordinamento dell’Unione europea, assicurano l’equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico” (articolo 97).

Piuttosto evidente risulta il fine di improntare lo statuto delle Pubbliche Amministrazioni a principi che, in qualche misura, possono essere assimilati a quello che regge l’attività economica ed imprenditoriale: la sostenibilità dell’impresa sul mercato mediante l’equilibrio del bilancio, derivante dalla ineludibile legge del “punto di fuga”

Questa scelta è stata operata alla vigilia del passaggio tra la Seconda e la Terza Repubblica e si trova ora ad operare nel contesto di tale transizione che risulta caratterizzata da una serie di problemi che interrogano di nuovo profondamente circa la natura e la funzione delle Pubbliche Amministrazioni; la severità e la lunghezza del ciclo economico sfavorevole, infatti, sta determinando, fra l’altro: a) un aumento del bisogno di protezione sociale in crescenti strati della popolazione; b) una sostanziale riduzione del livello della tutela di alcuni diritti prima assicurato dal modello di welfare oggi considerato non più sostenibile; c) la percezione dell’Unione Europea come poco capace di rispondere ai bisogni della situazione; d) la globalizzazione non più percepita come scenario vantaggioso, ma come causa della contrazione progressiva dell’offerta di lavoro interna e dell’abbassamento delle condizioni normo-retributive del lavoro.

Se e come questo mutato contesto si riverberi sul proprium delle Pubbliche Amministrazioni costituisce problema rilevante e delicato per approcciare il quale occorre anzitutto  considerare i più recenti approdi della giurisprudenza costituzionale in materia di equilibrio di bilancio ed in particolare la sentenza 275 del 2016, che risulta fondamentale per la questione.

Prima di questa sentenza, la Corte si era già occupata di equilibrio di bilancio in almeno quattro importanti occasioni, essendo stata chiamata a decidere se i sacrifici economici richiesti, in tempo di crisi, a determinate categorie di cittadini fossero o meno conformi a Costituzione con decisioni di contenuto diverso e talvolta opposto, confermandosi così la non chiarezza  del  ruolo assunto dal principio dell’equilibrio dei bilanci dello Stato, delle Regioni e degli Enti locali nell’ordinamento costituzionale italiano: principio costituzionale  prevalente sugli altri principi in ogni caso di contrasto, o principio costituzionale equiordinato agli altri princìpi costituzionali e quindi come gli altri passibile di bilanciamento?

La sentenza n. 275 del 2016 sembra poter contribuire a chiarire  tale situazione di incertezza laddove, nel suo passaggio centrale, afferma inequivocabilmente che “è la garanzia dei diritti incomprimibili ad incidere sul bilancio, e non l’equilibrio di questo a condizionarne la doverosa erogazione” (Considerato in diritto, punto 11).

La declinazione di questo assunto parte dalla considerazione che l’affermazione costituzionale di un diritto impone al legislatore di predisporre di tutti gli strumenti  per la sua realizzazione, perché la disposizione costituzionale non deve risolversi in “una mera previsione programmatica, ma venga riempita di contenuto concreto e reale”.

Nella scelta degli strumenti il legislatore esercita discrezionalità, ma diverso è il caso se il diritto rientri o meno tra quelli qualificabili come fondamentali poiché in quest’ultimo caso la discrezionalità non è piena, ma risulta vincolata al “rispetto di un nucleo indefettibile di garanzie per gli interessati” (Considerato in diritto, punto 5), garanzie che non consentono incertezza nella misura delle risorse destinate all’attuazione di un diritto costituzionale, perché ciò impedisce di programmare adeguatamente le misure per la sua effettiva realizzazione ed  in tal senso si esprime la sentenza (Considerato in diritto, punto 7): l’effettività di un diritto “non può che derivare dalla certezza delle disponibilità finanziarie per il soddisfacimento del medesimo”.

Il focus del rapporto tra il principio dell’equilibrio di bilancio e gli altri principi è costituito, pertanto, dalla garanzia dei diritti ed in funzione di questa vanno definiti  i bilanci pubblici, prevedendovi obbligatoriamente tutte le risorse necessarie affinché le Pubbliche Amministrazioni adempiano correttamente ai propri doveri costituzionali.

Impostare il problema al contrario determinerebbe un affievolimento della effettività dei diritti, agganciata non ai precetti  costituzionali, ma “a generiche ed indefinite previsioni di bilancio”, legate a scelte finanziarie che il legislatore “può svolgere con semplici operazioni numeriche, senza alcun onere di motivazione in ordine alla scala di valori che con le risorse del bilancio stesso si intende sorreggere”, ponendo i diritti in“una situazione di aleatorietà ed incertezza” (Considerato in diritto, punto 16).

È obsoleto il paradigma attuale delle Pubbliche Amministrazioni. Torniamo a farne un luogo di valori condivisi per il Bene comune, per i diritti di tutti. Torniamo a essere una comunità di destino!

È largamente probabile che tale nuovo contesto renda necessaria una riconsiderazione del paradigma delle Pubbliche Amministrazioni con riferimento certamente al loro aspetto teleologico, ma anche a quelli concernenti gli assetti organizzativi e le regole di funzionamento, poiché l’approccio seguito negli ultimi venticinque anni non appare più del tutto congruo rispetto alla gestione delle conseguenze su di essi del difficile rapporto tra attuazione dei diritti fondamentali e vincoli di bilancio.

Peraltro è la stessa sentenza 275 del 2016 a ricordare che le Pubbliche Amministrazioni hanno doveri costituzionali cui adempiere correttamente e questo, nell’attuale contesto, interpella seriamente attorno al problema della sostenibilità dei costi per l’esplicazione di tali doveri in relazione al valore sociale della loro attività e sulla configurabilità delle stesse come aziende, quantomeno nella declinazione precedente di tale assunto.

In questa prospettiva sarebbe assolutamente opportuno promuovere percorsi di riflessione dai quali far emergere, “da dentro e dal basso”, come frutto di esperienza e non di expertise, piste di possibile soluzione alle problematiche delle Pubbliche Amministrazioni da portare all’attenzione delle Istituzioni quale contributo propositivo di dirigenti pubblici che si chiedono non cosa l’Amministrazione possa fare per loro, ma cosa possano fare loro per l’Amministrazione.

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